Die parlamentarische Kontrolle bezeichnet die durchgängige Kontrolle der exekutiven Staatsgewalt durch die Volksvertretung (Parlament) und ist ein elementarer Bestandteil der politischen Systeme demokratisch organisierter Staaten.

Die parlamentarische Kontrolle setzt zunächst Gewaltenteilung voraus. Gesetzgebung und die Gestaltung in wesentlichen Staatsfragen obliegt ausschließlich dem Parlament, während die Umsetzung solcher Entscheidungen Regierung und Verwaltung anvertraut ist und sie gleichermaßen von unabhängigen Gerichten kontrolliert werden. Neben der Trennung von Funktionen und Personen bei der Ausübung von Staatsgewalt werden Machtmissbrauch und Machtkumulation dadurch vermieden, dass zur gegenseitigen Kontrolle unterschiedlich ausgeprägte Gewaltenverschränkungen ("checks and balances") implementiert werden.

In diesem Aufgabenbereich bezeichnet die Parlamentarische Kontrolle sowohl einen gewissen Grad an Abhängigkeit der Regierung vom Parlament, die personell oder sachlich sein kann, als auch politisch wirksame Instrumente der Begleitung von Exekutivarbeit:

• umfassendes Informationsrecht hinsichtlich Entscheidungen und Vorhaben von Regierung und Verwaltung sowie hinsichtlich Umsetzung von Parlamentsbeschlüssen
• Regierungsmitglieder können vor dem Parlament jederzeit zitiert und befragt werden
• Budgetrecht, Bewilligungspflicht von Regierungsentscheidungen durch das Parlament in bestimmten Kernfragen wie Außenpolitik, Verteidigung, Geheimdiensten u.ä. Exekutionsfragen, Prinzip der Parlamentsarmee
• Enquête-Recht
• Untersuchungsrecht hinsichtlich Rechtsverstößen, Missständen und unerwünschter Verhältnisse, das durch einen Parlamentsausschuss (Untersuchungsausschuss), in einem gerichtsähnlichen Verfahren oder Beauftragung eines Ermittlers erfolgen kann
• Wahl und Abwahl der Regierung, Misstrauensvotum, Verpflichtungsbeschluss an die Regierung, schlichter Parlamentsbeschluss

Große Anfragen sind in Deutschland Fragen, die meist von einer Fraktion der Opposition eingereicht werden und an die Bundes- oder Landesregierung gerichtet sind. In Umkehrung kann es sein, dass eine Partei des Regierungslagers eine solche Anfrage vorträgt, um den entsprechenden eigenen Ministern Anlass zu geben, umfassend über ein Vorhaben oder über Erfolge zu berichten.

Im Gegensatz zu Kleinen Anfragen sind Große Anfragen umfangreicher, die Beantwortung durch die Regierung erfordert mehr Verwaltungsaufwand und die schriftlich vorgelegte Antwort wird meist im Parlament beraten.

Deutscher Bundestag

Das Verfahren für Große Anfragen an die Bundesregierung ist in den § 100 bis § 103 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestags geregelt.

Große Anfragen an die Bundesregierung sind gemäß § 100 Satz 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages(GOBT) kurz und bestimmt zu fassen, können mit einer kurzen Begründung versehen werden und sind dem Bundestagspräsidenten einzureichen. Dieser fordert die Bundesregierung auf zu erklären, ob und wann sie die Anfrage beantwortet. Meist gehen die Antworten der Bundesregierung nach mehreren Monaten ein.

Eine Große Anfrage muss von mindestens 5 % der Abgeordneten oder einer Bundestagsfraktion eingebracht werden.^[1] Sie dient der Opposition i. d. R. als Instrument zur politischen Richtungskontrolle der Regierung.^[2]

Die Anfrage wird schriftlich beantwortet und kann im Bundestag debattiert werden. Die Debatte muss erfolgen, wenn sie von einer Fraktion oder von so vielen Mitgliedern des Bundestages, wie eine Fraktion bilden können, verlangt wird. Lehnt die Bundesregierung die Beantwortung innerhalb einer bestimmten Zeit gänzlich ab, kann der Bundestag die Große Anfrage zur Beratung auf die Tagesordnung setzen.

Als Kleine Anfrage bezeichnet man eine auf wenige Punkte begrenzte Fragestellung eines Parlamentariers an dieExekutive, beispielsweise eines Bundestagsabgeordneten an die Regierung. Sie ist ein Instrument der parlamentarischen Kontrolle.^[1]

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Kleine Anfragen im Deutschen Bundestag

Der Bundestag regelt die Kleine Anfrage in § 104 der Geschäftsordnung (GO-BT). Ein weiterer Nachweis ist § 75Abs. 3 GO-BT, in der Kleine Anfragen als Vorlagen i.S.d. § 76 GO-BT definiert werden. Die Fragen sind dem Bundestagspräsidenten einzureichen und sollen innerhalb von 14 Tagen schriftlich beantwortet werden. Diese Frist kann nach § 104 Abs. 2 GO-BT im Einvernehmen mit dem Fragesteller verlängert werden. Bis zum Jahr 2008 wurden insgesamt 229 612 Kleine Anfragen an den Bundestag gerichtet, in etwa also eine Kleine Anfrage pro Tag.^[2]

Bundestag

Der Bundestag unterscheidet zwischen der „Befragung der Bundesregierung“ und der „Fragestunde“. Während erstere den Abgeordneten spontane Fragen zur Kabinettssitzung und aktuellen Themen ermöglicht, beantwortet die Bundesregierung in der Fragestunde zuvor schriftlich eingereichte Fragen.

Im Einzelnen ist dies in der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GOBT) geregelt:

• Befragung der Bundesregierung: § 106 und Anlage 7 GOBT
• Fragestunde: § 105 und Anlage 4 GOBT

Befragung der Bundesregierung

Die Befragung der Bundesregierung findet in Sitzungswochen des Bundestages immer mittwochs von 13:00 Uhr bis 13:30 Uhr statt. Hier können die Abgeordneten Fragen zur vorangegangenen Kabinettssitzung sowie zu aktuellen Themen an die Bundesregierung stellen. Fragen und Antworten sollen kurz sein. Im Gegensatz zur Fragestunde müssen die Fragen nicht vorher eingereicht werden. Eingeleitet wird die Regierungsbefragung durch einen kurzen Bericht eines Regierungsmitglieds aus dem Kabinett. (GOBT – Anlage 7)

Die Befragung der Bundesregierung wird durch Phoenix live übertragen.

Fragestunde

Die Fragestunde findet in der Regel an jedem Mittwoch einer Sitzungswoche zwischen 13:30 Uhr und 15:30 Uhr statt. Jedes Mitglied des Deutschen Bundestages kann pro Sitzungswoche bis zu zwei Fragen zur mündlichen Beantwortung an die Bundesregierung stellen.

Die Fragen müssen bis spätestens freitags um 12 Uhr vor der Fragestunde beim Bundestagspräsidenten eingehen. Ausnahmsweise können dringliche Fragen im öffentlichen Interesse zugelassen werden, sofern sie bis 12 Uhr am Vortag der Fragestunde beim Präsidenten eingehen. Über die Zulässigkeit der Fragen entscheidet in jedem Fall der Bundestagspräsident.

Der Fragesteller hat pro Frage die Möglichkeit, bis zu zwei Zusatzfragen zu stellen. Auch andere Abgeordnete können Zusatzfragen stellen. Zusatzfragen müssen im Zusammenhang mit der Ursprungsfrage stehen.

Ist eine Fraktion mit einer Antwort der Bundesregierung nicht zufrieden, kann sie eine Aktuelle Stunde hierzu beantragen. Die Aktuelle Stunde, eine Kurzdebatte mit 5-Minuten-Redebeiträgen, findet dann direkt im Anschluss an die Fragestunde statt. (GOBT – Anlage 5)

In der Praxis werden in der Fragestunde meist sehr spezielle fachliche oder lokale Angelegenheiten aus den jeweiligen Wahlkreisen der Abgeordneten behandelt. Die Beantwortung übernehmen meist die Parlamentarischen Staatssekretäre. Persönlich antworten die Bundesminister in der Fragestunde eher selten, die Kanzlerin praktisch nie.

Im Gegensatz zur Befragung der Bundesregierung wird die Fragestunde in aller Regel nicht live im Rundfunk übertragen, auch nicht durch Phoenix. Allerdings bietet der Bundestag selbst auf seiner Website eine Live-Übertragung an. Darüber hinaus kann man im Online-Videoarchiv des Bundestages Aufzeichnungen abrufen.

Ein parlamentarischer Untersuchungsausschuss (kurz U-Ausschuss oder UA oder PUA bezeichnet) ist ein nichtständiger parlamentarischer Ausschuss zur Untersuchung von Sachverhalten mittels Sonderbefugnisse nach der jeweiligen Verfassung oder dem jeweiligenUntersuchungsausschussgesetz, deren Aufklärung im öffentlichen Interesse liegt.

Funktion und Organisation

Parlamentarische Untersuchungsausschüsse haben in der parlamentarischen Demokratie eine wichtige Funktion zu erfüllen. Auf der einen Seite erhalten Parlamente durch die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses die Möglichkeit selbständig Sachverhalte, insbesondere solche die in dem Verantwortungsbereich der Regierung bzw. Exekutive liegen, die auf Missstände hindeuten zu untersuchen und damit parlamentarischen Kontrolle über eine Regierung auszuüben. Auf der anderen Seite kann ein parlamentarischer Untersuchungsausschuss, insbesondere durch die Opposition, als politisches Druckmittel genutzt werden. Denn das Mehrheitsprinzip wie in anderen Ausschüssen gilt nur eingeschränkt. Die Opposition bzw. die Minderheit hat das Recht, in gleicher Weise wie die Ausschussmehrheit an der Untersuchung mitzuwirken, insbesondere Beweisanträge zu stellen. Daher gilt der Untersuchungsausschuss als „scharfes Schwert“ der Opposition. Durch Beweisanträge kann der Untersuchungsausschuss beispielsweise die Vorlage von Akten verlangen und Zeugen vernehmen.

Ein parlamentarischer Untersuchungsausschuss ist grundsätzlich als nichtständiger Ausschuss ein Organ des jeweiligen Parlamentes und entsprechend dem jeweiligen Mehrheitsverhältnis im Parlament mit Abgeordneten besetzt. Die Beweisaufnahme erfolgt in Sitzungen und am Ende wird das Ergebnis der Untersuchung in einen Bericht aufgeschrieben.

Nachfolgend werden die Untersuchungsausschüsse einiger Parlamente, insbesondere von Deutschland, beschrieben.

Untersuchungsausschüsse im Deutschen Bundestag

Der Untersuchungsausschuss im Deutschen Bundestag ist ein Bundestagsausschuss, welcher im Wesentlichen de rparlamentarischen Kontrolle gegenüber der vollziehenden Gewalt dient. Aufgabe des Untersuchungsausschusses ist es, Sachverhalte, deren Aufklärung im öffentlichen Interesse liegt, zu untersuchen und dem Bundestag darüber Bericht zu erstatten.^[4]

Die Einsetzung des Untersuchungsausschusses regelt Art. 44 Grundgesetz (GG), allerdings enthält die Norm keine näheren Regelungen zum Gegenstand der Untersuchung, zum Verfahren und zur Beweiserhebung. Daher traten in der Vergangenheit häufiger Rechtsunsicherheiten und Streitigkeiten über die Befugnisse der Untersuchungsausschüsse auf, die insbesondere aus dem politischen Spannungsverhältnis zwischen der die Regierung tragenden Parlamentsmehrheit und der Opposition, die als Minderheit einen Untersuchungsausschuss beantragen kann, resultierten.

Der Gesetzgeber sah sich daher veranlasst ein „Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages“ zu verabschieden. Dieses Untersuchungsausschussgesetz (PUAG) trat am 26. Juli 2001 in Kraft und enthält einfachgesetzliche Regelungen zu allen wesentlichen Verfahrensfragen, insbesondere zur Einberufung der Sitzungen und über den Zugang der Öffentlichkeit. Auch einzelne Fragen der Beweiserhebung sind dort geregelt, allerdings blieben die Vorschriften der Strafprozessordnung (StPO) über die Beweiserhebung weiterhin anwendbar.

Einsetzung

Nach Art. 44 GG kann der Bundestag einen Untersuchungsausschuss einsetzen; auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder ist er zu der Einsetzung verpflichtet. Mit dem Einsetzungsbeschluss bestimmt der Bundestag den genauen Untersuchungsgegenstand und die Zahl der Ausschussmitglieder, die anschließend von den Fraktionen entsprechend ihrer Stärke benannt werden. Wird der Untersuchungsausschuss von mindestens einem Viertel der Mitglieder des Bundestages (qualifizierte Minderheit) beantragt, so hat der Bundestag diesen Ausschuss unverzüglich einzusetzen. In diesem Fall darf der Bundestag den Untersuchungsgegenstand nicht gegen den Willen der Antragsteller verändern oder erweitern.

Besonderheit in der 18. Wahlperiode

Aufgrund der geringen Größe der Opposition in dem 18. Bundestag hat der Bundestag seine Geschäftsordnung um die Sonderregelung des § 126a GOBT erweitert. Diese ermöglichte es bereits 120 Mitgliedern des Bundestags (d.h. weniger als einem Viertel), einen Untersuchungsausschuss zu beantragen. Die Geltung der Vorschrift war auf die Dauer der 18. Wahlperiode beschränkt.

 

Sonderfall Verteidigungsausschuss

Von der allgemeinen Regelung nach Art. 44 GG abweichend kann der Verteidigungsausschuss nach Art. 45a GG selber eine Untersuchung einleiten und sich als Untersuchungsausschuss konstituieren. Die Konstituierung des Verteidigungsausschusses als Untersuchungsausschuss ist verpflichtend auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder (Art. 45a II Satz 2 GG). Die Regelungen des Art. 44 Abs. 1 GG finden insofern auf den Bereich der Verteidigung keine Anwendung.

Auch hier gibt es für die 18. Wahlperiode gemäß § 126 a I Nr. 2 GOBT die Besonderheit, dass bereits auf Antrag von weniger als einem Viertel der Ausschussmitglieder die Konstituierung als Untersuchungsausschuss zu erfolgen hat.

Verfahren

Das Verfahren der Untersuchungsausschüsse im Bundestag ist vor allem durch das Untersuchungsausschussgesetz(PUAG) geregelt. Daneben gelten die Vorschriften der Strafprozessordnung. Der Untersuchungsausschuss erhebt die durch den Untersuchungsauftrag gebotenen Beweise aufgrund von Beweisbeschlüssen. Beweise sind zu erheben, wenn sie von einem Viertel der Ausschussmitglieder beantragt sind, es sei denn, die Beweiserhebung ist unzulässig oder dasBeweismittel ist auch nach Anwendung von Zwangsmitteln unerreichbar.

Als Beweismittel kommen insbesondere die Vernehmung von Zeugen (§ 20 PUAG) und Sachverständigen (§ 28 PUAG) sowie die Beiziehung von Akten (§ 18 PUAG), beispielsweise aus Bundesministerien, in Betracht. Ebenfalls kann der Ausschuss – in der Praxis selten – gem. § 19 PUAG auch eine Einnahme des Augenscheins als Beweismittel beschließen.

Der Untersuchungsausschuss hat das Recht, das Erscheinen von Zeugen zu erzwingen, im Falle einer ungerechtfertigten Zeugnisverweigerung ein Ordnungsgeld festzusetzen bzw. die Person in Haft nehmen zu lassen. Wie vor einem Gericht sind vor dem Untersuchungsausschuss Falschaussagen mit Strafe bedroht.

Das gesamte Untersuchungsverfahren leitet der oder die Ausschussvorsitzende (§ 6 Abs. 2 PUAG). Bei dessen Abwesenheit übernimmt diese Aufgabe der oder die stellvertretende Ausschussvorsitzende (§ 7 Abs. 2 PUAG).

Bei Streitigkeiten innerhalb des Ausschusses entscheidet weitestgehend der Bundesgerichtshof (vor Inkrafttreten des PUAG wegen der Zuständigkeit nach der StPO das Amtsgericht Bonn bzw. Amtsgericht Mitte). Werden Organstreitigkeiten geführt oder erscheint die Einsetzung des Ausschusses verfassungswidrig, so ist dasBundesverfassungsgericht zuständig (§ 36 Abs. 2 Satz 1 PUAG).

 

Abschlussbericht

Nach dem Abschluss der Untersuchung erstattet der Ausschuss dem Bundestag grundsätzlich gem. § 33 I PUAG Bericht. Der Abschlussbericht muss dabei zunächst formelle Voraussetzungen erfüllen. Zum einen muss der Bericht gem. § 33 I Satz 1 PUAG schriftlich abgefasst werden. Zum anderen muss der Bericht gem. § 33 I Satz 2 PUAG einen Verfahrensteil (Gang des Verfahrens), einen Feststellungsteil (ermittelte Tatsachen) und einen Bewertungsteil (Ergebnis) enthalten. Kommt der Ausschuss nicht zu einem einvernehmlichen Bericht, so sind gem. § 33 II 2. HS PUAG Sondervoten aufzunehmen.

Der Bundestag kann gem. § 33 IV PUAG den Ausschuss verpflichten einen Zwischenbericht vorzulegen. Ist abzusehen, dass der Ausschuss nicht vor Ende der Wahlperiode einen schriftlichen Bericht vorlegen kann, so hat der Ausschuss gem. § 33 III PUAG einen Sachstandsbericht über den bisherigen Gang des Verfahrens sowie das bisherige Ergebnis der Untersuchungen vorzulegen. Damit soll verhindert werden, dass die bisherige Untersuchung des Ausschusses dem Grundsatz des Diskontinuität zum Opfer fällt.

Über das Ergebnis und die Erforderlichkeit eines Untersuchungsausschuss wird regelmäßig zwischen der Koalition und der Opposition gestritten. Nichtsdestoweniger lässt sich konstatieren, dass es nach der Einsetzung und Durchführung eines Untersuchungsausschusses zu gesetzlichen Änderungen bzw. Reformen in Bezug auf Untersuchungsgegenstände kommen kann oder möglicherweise zu personellen Konsequenzen.

Die Ergebnisse des Untersuchungsausschusses haben keine sanktionierende Wirkung. Die Gerichte sind nicht an die Ermittlungsergebnisse gebunden und in der Würdigung des dem Untersuchungsverfahren zugrunde liegenden Sachverhalts frei (Art. 44 IV GG).

Beispiele auf Bundesebene

• Untersuchungsausschuss zur Guillaume-Affäre (1974–1975)^[6]
• Untersuchungsausschuss zur Flick-Parteispendenaffäre (1983–1986)
• Untersuchungsausschusses „Treuhandanstalt“ (1993-1994)^[7]
• Untersuchungsausschuss zur CDU-Spendenaffäre (1999–2002)
• Untersuchungsausschuss zu BND-Aktivitäten im Irak und CIA-Flügen im Inland, auch Kurnaz-Untersuchungsausschuss (2006–2009)^[8]
• Untersuchungsausschuss zur Hypo Real Estate-Rettung (2009)
• Verteidigungsausschuss als Untersuchungsausschuss zum Luftangriff bei Kundus (2009–2011)^[9]
• Untersuchungsausschuss zum Atommülllager Gorleben (2010–2013)
• Untersuchungsausschuss zur NSU-Affäre des Bundesverfassungsschutz (2012–2013)
• Untersuchungsausschuss NSA (ab 2014)
• Untersuchungsausschuss zur Edathy-Affäre (2014-2015)^[10]